1.07.2018:
Rewolucja śmieciowa ma już 5 lat!

ATF053

Pięć lat temu cały odpadowy świat zadawał sobie pytanie: jak to będzie? Pamiętam proroctwa, wizje i wróżby – od cukierkowych po  wieszczące klęskę.

Pamiętam też coroczne analizy i raporty, które w zależności od autora czy przyjętej perspektywy, były albo pochwałą albo naganą. Lekcją albo przestrogą.

Co ciekawe, z perspektywy czasu nie odnajduję w niekończącej się odpadowej dyskusji ani jednego głosu, który polski system gospodarki odpadami komunalnymi uznałby za optymalny i bez wad.  Sama również szereg tych wad dostrzegam i wiem, że trzeba jeszcze wiele zrobić.

Mam jednak nieodparte wrażenie, że gros problemów, z którymi borykają się zarówno samorządy jak i podmioty odbierające i zagospodarowujące odpady nie wynika z samego systemu, lecz wyrasta na gruncie nieprawidłowego stosowania instrumentów, które ten system daje.  A jedną z najpoważniejszych „wad nabytych” systemu jest iluzoryczność warunków dla konkurencji.

Przetarg? Oczywiście, byle tanio

Postępowanie prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego to nic innego jak dążenie do tego, aby wybrać spośród wszystkich dostępnych na rynku ofert tę, która najbardziej odpowiada potrzebom i możliwościom zamawiającego.  Pamiętajmy, że w tym przypadku: zamawiający = mieszkańcy.

Wybrać najlepiej nie musi oznaczać wybrać najtaniej. Tymczasem niezmiennie większość postępowań oparta jest na jedynym kryterium jakim jest cena. Czasem pojawia się kryterium długości terminu zapłaty, ale ma ono charakter wyłącznie techniczny, bo w istocie nie wpływa na jakość usługi.

Jako wyjątek od smutnej reguły gdzieniegdzie na mapie polskich samorządów pojawiają się takie, które jako kryterium oceny ofert przyjmują np. częstotliwość mycia pojemników, normy spalin pojazdów, liczbę planowanych akcji edukacyjnych czy czas reakcji w przypadku zleceń dodatkowych.

Niestety przypadków, kiedy ocenie podlegałyby wszystkie te kryteria jednocześnie właściwie nie ma.

Skutek jest taki, że gminy czują się skazane na niską jakość. Wskazują na prawo zamówień publicznych jako na regulator wiążący im ręce, gdy tymczasem w żadnym miejscu w ustawie nie znajdziemy ograniczeń dotyczących tego w jaki sposób budować kryteria ocen.

Na ostatni dzwonek

Sposobem na skuteczne zamykanie rynku dla firm, które chcą i potrafią działać w oparciu o korzystny stosunek jakości do ceny jest także samo podejście do procedury przetargowej. Pierwszym problemem jest planowanie procedury na tzw. „ostatni dzwonek” i przyjęcie błędnego założenia, że przetarg uda się rozstrzygnąć w kilka lub kilkanaście dni. Zamawiający rzadko przewidują i wliczają wszystkie terminy wskazane w PZP a jeszcze rzadziej kalkulują czas związany z ewentualną procedurą odwoławczą czy, idąc dalej, czas potrzebny na realizację rekomendacji krajowej izby odwoławczej. Przykładem niech będzie gmina, w której zaplanowano realizację usługi od dnia 1 stycznia planując jednocześnie otwarcie ofert na 28 grudnia poprzedniego roku. Taki sposób budowania postępowania nie tylko prowadzi do ograniczenia konkurencji, ale także naraża gminę np. na konieczność korzystania z zamówień z wolnej ręki, które ze swej natury są zwyczajnie droższe.

Znany jest mi przypadek kiedy samorząd postawiony „pod ścianą” w obliczu braku realnej możliwości rozstrzygnięcia przetargu w planowanym terminie i braku operatora na okres „do czasu rozstrzygnięcia” zaakceptował ofertę „z wolnej ręki” złożoną przez dotychczasowego wykonawcę, która opiewała na kwotę… ponad 60 proc. wyższą niż wcześniejsza oferta. Co gorsza, umowa ta była następnie trzykrotnie przedłużana i finalnie realizowana przez 9 miesięcy, na skrajnie niekorzystnych dla gminy warunkach. Po kolejnych nieudanych próba przetargowych do następnego postępowania przystąpił już tylko jeden wykonawca.

W opisanym przykładzie fatalne zastosowanie przepisów PZP doprowadziło tak naprawdę do ograniczenia konkurencji i stało się jej wypaczeniem. Na problem zbyt późnego ogłaszania przetargów zwracała uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa w swoich raportach dotyczących realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami przez samorządy.

Im krócej tym drożej

Inny problem to długość okresów na jakie zamawiający powierzają zadanie z zakresu gospodarki odpadami. Najczęstsza sytuacja to zlecanie usług na 12 miesięcy, choć zetknęłam się też z przypadkiem, kiedy zamawiający planował powierzyć wykonanie usługi odbioru odpadów, wraz z rozstawieniem pojemników, przeprowadzeniem pełnej inwentaryzacji

w terenie i szeregiem innych obowiązków na okres zaledwie 4 miesięcy. Każdy doświadczony wykonawca, który podchodzi do realizacji tej skomplikowanej usługi rzetelnie zdaje sobie sprawę z tego jakiego nakładu pracy wymaga wyposażenie mieszkańców 9 tysięcznej gminy w pojemniki. Koszt ich podstawienia i usunięcia z terenu każdorazowo wliczany jest w całość usługi.

Zatem im dłuższy okres realizacji kontraktu tym relatywnie niższe koszty związane z udostępnieniem pojemników. Abstrahując od kosztów obliczanych wprost są jeszcze nakłady i koszty związane z budowaniem komunikacji pomiędzy firmą a mieszkańcami oraz firmą a gminą. Z perspektywy wykonawcy okres 12 miesięcy nie daje stabilizacji ani możliwości długofalowego planowania a kontrakt o takiej perspektywie traktowany jest jako wysoce ryzykowny. Można więc powiedzieć, że krótkie dystanse to bardzo skuteczny sposób na ograniczanie konkurencji i hermetyzację rynku.

Brak okresów przejściowych

Postępowania przetargowe dotyczące odbioru odpadów to bodaj jedyne, które mając za przedmiot usługę, której kluczową cechą jest ciągłość wykonywania nie przewidują tzw. „okresów przejściowych” lub „przerw technicznych” związanych ze zmianą operatora. Zmiana podmiotu odbierającego odpady pomimo, że prawdopodobna a często nawet oczekiwana często traktowana jest tak jakby mogła zadziać się magicznie, bez większego udziału zamawiającego. Tymczasem w rzeczywistości ta zmiana wiąże się z koniecznością przekazania i przejęcia określonych obowiązków. Ba – przede wszystkim wiąże się z koniecznością wymiany ruchomej infrastruktury w postaci chociażby pojemników do gromadzenia odpadów. 

Śledząc całą masę  specyfikacji istotnych warunków zamówienia czy opisy przedmiotu zamówienia na próżno szukać rozwiązań, które w sposób realny określałby warunki „wejścia” i startu usługi jak i warunki „wyjścia” i zakończenia usługi. Te daleko odbiegające od realiów i specyfiki usługi warunki brzegowe przyczyniają się nie tylko znaczącego uprzywilejowania podmiotów już funkcjonujących w ramach kontraktu z danym zamawiającym ale wręcz niekiedy czynią usługę niemożliwą do wykonania dla podmiotów, a więc eliminują jakąkolwiek konkurencję.

Potrzebne „zasady wyjścia”

Jest jeszcze jeden aspekt, który także jest zupełnie niezauważany przez zamawiających a polegający na tym, że brak określonych zasad „wyjścia” powoduje, że przez pewien czas majątek firmy pozostaje w terenie i w ramach już nowego kontraktu jest i musi być użytkowany przez podmiot trzeci tj. nowego wykonawcę. Siłą rzeczy w pojemnikach poprzedniego wykonawcy znajdować się będę odpady, za odbiór których odpowiada już nowy podmiot.

***

Osobiście od rewolucji wolę ewolucję. Proces adaptacji do nowych uwarunkowań tylko na kartach historii wygląda niepozornie. W rzeczywistości to żmudnie powtarzane próby i nieuchronne błędy, po których ukształtuje się dobra praktyka. Liczę, że jesteśmy tego bliżej niż dalej.

Agnieszka Fiuk,
dyrektor zarządzająca w ATF Polska